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一、案由：
目前我省正处在市场经济高速发展时期，一些地方政府单纯追求经济发展和GDP的提高，使得环境污染和生态破坏日趋严重，对社会稳定和公众安全构成了巨大威胁。我国新修订的《环境保护法》明确了“环境公益诉讼”制度，一方面可以督促行政机关依法行政，另一方面对政府有限的执法资源起到很好的补充作用，有利于推进环境保护的公众参与，推进环境公共政策的制定和实施，同时给予排污者极大的压力，迫使其自觉遵守法律法规。新《环境保护法》施行已有一年，然而并没有出现专家们曾经预言的环境公益诉讼“井喷”现象，相反，却阻力重重出现遇冷局面，由社会组织提起的环境公益诉讼数量极少。据省环保厅介绍，我省的环境公益诉讼在很多地方至今还处于调研论证阶段，没有开展司法实践。2016年1月18日由广州市中院立案的，广东省环境保护基金会对天河区某电镀厂提起的环境公益诉讼,成为首宗由广东本土社会组织提起的环境公益诉讼案件。产生这种局面的主要原因在于以下几个方面：
1、符合条件、有意愿、有能力提起环境公益诉讼的组织数量很少
由于环境公益诉讼具有很强的专业性，新修订的《环保法》对环境公益诉讼的主体资格设置了比较高的门槛，规定“依法在设区的市级以上人民政府民政部门登记；专门从事环境保护公益活动连续五年以上且无违法记录”的组织才具有主体资格，广东省环境保护基金会是广东省本土唯一一家符合起诉主体资格的社会组织。目前在我省有资格提起环境公益诉讼的组织约有32个，平均到每个地级市还不到2个，其中很多环保公益组织机制不健全，在组织架构、人员配备、资金保障等方面，均未做好开展环境公益诉讼的准备。这些组织既没有开展环境公益诉讼的经验，也因其原有的章程宗旨和主要业务范围不完全具有公益性，还具备商业特性、以获取经济利益为目的，从而导致不少社会组织实施公益诉讼时顾虑重重，担心可能对其业务产生影响，因而通过公益诉讼维护公共利益的主动性和积极性并不高。
2、环境损害鉴定评估制度不健全
《广东省环境保护条例》中规定了县级以上人民政府应当组织开展本辖区的生态调查和区域环境评估工作，但是却没有规定造成环境损害之后的鉴定和评估制度，导致鉴定难、评估难成为了环境公益诉讼中的大难题。目前我省环境损害鉴定评估的管理制度尚未建立健全，环境损害鉴定评估技术体系尚不完备，有待进一步优化和细化；环境污染损害评估机构甚少，国家环境保护部推荐的环境污染损害鉴定评估机构在我省仅仅只有2家，且业务范围未涵盖各类环境污染损害鉴定评估；此外还缺乏损害评估的收费依据和收费标准。这些都直接导致了环境公益诉讼不能有效开展。
3、环境行政公益诉讼缺乏明确的法律依据
从环境公益诉讼的类别来讲，环境公益诉讼可以划分为环境民事公益诉讼与环境行政公益诉讼两种类型。环境民事公益诉讼已通过《民事诉讼法》纳入了民事诉讼体系，而环境行政公益诉讼的概念在新修订的《行政诉讼法》以及其它法律中并未提及。我国《环境保护法》中明确了负有环境保护法定职责的行政机关应当依法做出环境行政决策、环境行政许可，并严格执法的规定。《广东省环境保护条例》为了防止地方保护主义的出现，建立了与行政区划适当分离的环境资源案件管辖制度。这些都明确了行政机关在环境保护中的职责。然而，目前我国法律并没有行政机关违法审批、怠于履职导致环境污染和生态破坏的行为应承担责任的规定，再加上环境公益诉讼与行政执法、检察院监督检查等相应职能之间的转换、衔接机制不顺畅，导致环境行政公益诉讼发展缓慢。
二、建议：
1、为环保公益组织提供业务指导和资金保障
为增强环境公益组织提起环境公益诉讼的积极性，建议我省各级民政部门整理规范各地环保公益组织，明细其业务范围和宗旨，加强对环境公益诉讼的指导，对相关人员进行专业培训，提高公益组织办理环境公益诉讼的能力，培育一批规范化、专业化、要以环境保护为宗旨、热心公益事业的社会组织。建议我省各级政府划出专项资金用于支持环境公益诉讼，并给予环境公益组织一定的财政支持和帮助，保障环境公益诉讼顺利推进。
2、向全国人大提出修法建议，将公民个人及行政机关纳入诉讼主体
关于环境公益诉讼制度，我国仅有两部法律做出了不足200字的规定，这使得环境公益诉讼在许多方面无法可依。一方面，随着公民环保意识的增强，越来越多遭受环境损害的公民希望通过环境公益诉讼的途径维权。然而在我国的环境诉讼体系中，对提起诉讼的主体资格进行了严格的规定，公民个人不具有该资格，这在很大程度上降低了公众参与环境保护的热情与实效。在我国的法律规范性文件中对起诉人资格有一般性规定，即“具有直接利害关系的人”，在环境损害案件中，受损害的具有直接利害关系的个人却无法通过环境公益诉讼的途径维权，这是不合理的。因此，应当建议全国人大尽快修订相关法律，扩大原告主体资格，赋予受损害的公民个人提起环境公益诉讼的权利。另一方面，行政管理部门违法审批、滥用职权、不履行法定职责导致不特定多数人的环境受到损害的行为严重危害了社会公共利益，应当建议全国人大尽快修订法律，将行政机关纳入环境公益诉讼的被告范围，加强对行政部门的监督。
3、细化环境公益诉讼的相关规则，加快制度建设
建议由省环保厅牵头，联合环境保护部华南环境科学研究所、广东省环科院等有关单位，参照公安部门关于司法鉴定方面的规定，尽快制定出台《广东省环境损害评估实施办法》等规章，制定相关规则解决环境公益诉讼中的环境损害评估、技术支撑等瓶颈问题，保证取证程序合法化，保障证据的真实性和可靠性；建议由广东省人民检察院牵头，联合省高级人民法院、省环保厅、环境保护部华南环境科学研究所、广东省环科院等部门和单位，成立我省环境公益诉讼联席会议制度，建立由行政部门组成的支持并推动环境公益诉讼的联合联动机制，对阻碍诉讼进程的问题及时分析、及时解决，杜绝相互推诿，提高诉讼效率。
提案人：广东广信君达律师事务所主任 王晓华
