全国政协委员温思美：关于加快构建和完善“营改增”后地方税体系的提案

案由：

为适应社会主义市场经济改革，1994年中央开始实行分税制财政管理体制改革。2016年5月1日全面推开营改增试点后，中央相应调整增值税分享比例。党的十九大明确提出，深化税收制度改革，健全地方税体系。但营改增以后，地方税体系面临全面重构，中央和地方收入划分体系有待进一步完善：

（一）中央和地方财政事权和支出责任划分存在不清晰的问题。部分中央财政事权由地方承担，如跨区域污染防治、跨流域大江大河治理；部分属于地方财政事权由中央管辖，如区域性的基础性建设等；中央和地方共同承担和管理的事项较多。

（二）中央税与地方税划分不够统一，共享税比重偏高。既有按税种划分，也有按行业划分，多种划分方式重叠，地方税种不断受到肢解而丧失独立性，共享税种越来越多。2016年全面推开营改增试点后，共享税比重由53%提高到69%，地方税由占比217%下降到6%。

（三）主体税种缺失，地方税组织收入功能偏弱。营业税改征增值税并与中央分享后，地方已无大的主体税种，所剩税种分散且增长潜力较小，普遍存在收入不稳、税源分散、征管难度大、征收成本高等问题，不利于地方财政收入的稳定、可持续增长。以广东省为例，2016年营改增后，剩余的土地增值税、契税等10个地方税种规模2380亿元，占全部税收收入的比重由2015年的276%下降到144%。

（四）税收结构不尽合理，对部分行业的依赖度偏高。一方面，间接税比重高，直接税比重低。2016年营改增后仅增值税一个税种就占到税收的40%，所得税等直接税占比仅为324%。而财产税（房产税、契税、土地增值税）占地方级税收收入仅为78%。另一方面，地方对房地产等依赖度高。2016年，广东省直接从房地产取得各类税收收入2300亿元，占全省一般公共预算收入的22%。

（五）税权集中在中央，地方利用税收手段促进发展、培育税源的力度较弱。税权依法集中在中央，地方按有关税法授权仅对车船税、房产税、城镇土地使用税、耕地占用税等少部分税种具有区间内的税额确定权，涉及的税种收入较小。

对策建议：

（一）进一步明确各级政府财政事权与支出责任划分。建议首先着力解决财政事权与支出责任划分这一最根本问题，适当强化中央财政事权。一是在接下来的交通运输、科技、环保等领域财政事权和支出责任划分改革方案中，适当增加中央事权，减少中央与地方共同事权。二是在基本公共服务、医疗教育等中央与地方共同财政事权的支出责任划分中，改变以往按东中西部地区分档的做法，按照以常住人口计算的人均支出水平确定中央分担比例。三是将财政事权和支出责任划分改革与收入划分体制相衔接，在理顺财政事权与支出责任划分的基础上，再研究中央与地方收入划分具体完善方案，通过收入划分调整或转移支付解决各地履行地方事权存在的财力缺口。

（二）推进税制改革，加快地方税体系建设。一是加快确立地方主体税种。建议将个人所得税下放作为地方主体税种。中央初步考虑下放的消费税部分品目和车辆购置税均存在成长性不足的问题，房地产税在相当长的时间内难以形成可观的收入，而个人所得税由地方征管，地方掌握信息，中央推进的个人所得税综合与分类改革以及建立个人收入财产信息系统，都需要地方开展大量的工作，下放个人所得税有利于调动地方积极性做好相关改革工作，并保持地方财力可持续增长。另外，个人所得税曾长期作为地方税种，分税制实施过程中才确定为中央与地方共享税种。建议考虑下放部分消费税品目。重点考虑成品油、汽车消费税后移征收环节并下放地方，既符合受益原则又便于征管。建议加快改造地方附加税。将城市维护建设税改为地方附加税，考虑将城市维护建设税按流转税的7%、5%、1%三档予以简并，合并教育附加（3%）和地方教育附加（2%），合计为12%税率。同时，将税基扩大到进口增值税和消费税等，逐步培育为地方主体税种之一。二是适当下放地方税权。允许地方开征特色税种。建议允许地方对高污染、高消耗、高消费项目自主加征消费税，对地域性较强的消费项项目扩大作为新纳入消费税的征收品目。在经济形势转好时，允许地方选择一些消耗地方资源、污染地方环境的工业品目，开征消费税。对一些旅游城市，允许开征旅游消费税，对海岛、海域使用开征资源税等。允许地方制定适当税收优惠政策。比如对企业所得税地方分享部分，允许地方制定优惠政策，在一定幅度内予以减免。

（三）合理划分中央与地方收入分享比例，保障地方财政平稳运行。一是在财力格局上，保持中央与地方财力格局总体稳定。建议在地方主体税种成型并具有良好成长性之前，充分考虑地方的实际困难，维持增值税分享比例不变，避免中央集中过多财力。同时，建议明确构建地方税体系的时间表，在2020年以前主要完成现行税种的下放和地方税的立法，2020年至2025年完成地方主体税种的改革和培育。二是在具体税种划分上作适当调整。建议将有利于宏观调控、收入波动性较大的收入划分为中央税；将与经济发展质量密切相关的税种，如企业所得税、增值税等税种继续保留为中央与地方共享税，并适当提高部分共享税地方分成比例。如，将中央与地方企业所得税和个人所得税分成调整为五五分成。个人所得税下一步将推进综合与分类税制改革，建立个人收入与财产信息系统，需要地方承担大量的基础性管理工作，也需要地方有关部门积极配合，适当调高地方在个人所得税的分享比例，有利于调动地方的工作积极性，保证相关措施落实到位。将地方掌握信息比较充分、地方征管更为便利、税基较为稳定的税种划分为地方税，如房地产税、财产税等。三是处理好“基本公共服务均等化”与“效率激励”的关系。建议中央财政在集中部分财力用于推进基本公共服务均等化的同时，还应充分考虑效率激励，不能形成“养懒人”效应，影响经济社会的健康发展。