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在超大特大城市积极稳步实施城中村改造是改善民生、扩大内需、推动城市高质量发展的一项重要举措。2023年7月，国务院办公厅印发《关于在超大特大城市积极稳步推进城中村改造的指导意见》，12月，中央经济工作会议再次强调要加快推进保障性住房建设、“平急两用”公共基础设施建设、城中村改造等“三大工程”。广东省城中村量大面广，共1148个，涉及建设用地规模89.63万亩，常住人口约2270万，其中，广深佛莞四个超大特大城市城中村数量占广东省总量的64.46%。2009年，我省在全国率先开展“三旧”改造，今年以来，全省各地更是抓住实施“百县千镇万村高质量发展工程”机遇，积极稳步推进城中村改造工作，在盘活存量土地资源、带动社会投资拉动内需、保障经济社会发展上发挥积极作用，为国家城镇低效用地再开发提供“广东经验”。然而随着城中村改造进入深水区，推进工作仍面临不少问题。
一、超大特大城市推进城中村改造面临的问题与困难
（一）地方立法滞后，城改制度支撑不足。在立法层面，缺乏针对城改实施“土地集转国”“协议出让”“用地腾挪”等关键问题的法律支撑。在制度构建层面，缺乏从政策设计到实现机制的完善体系，导致细则制订和流程完善具有滞后性，试错成本过高。
（二）行政审批流程复杂，项目实施拖延。一是我省城改项目多采用“补砖头”拆赔方式，确权登记过程议价空间大，且对历史违建往往采用包容性拆补方案，导致村民获利预期过高，难以协订补偿方案。二是城改地块权属条件与征拆过程复杂，历史遗留问题多，政府对城改应用的常规审批机制缺乏弹性，未能明晰简化审批事项、容缺审批流程等规则，项目周期常达5-10年，耗时长且不确定性大。
（三）已有产业缺乏用地供给支撑，难以提质升级。广佛地区很多城中村有产业功能，虽然形态落后但集聚度高，是城市部分产业运行的重要环节，而现有规划的村集体复建物业用地性质较单一，且多为商服用地，缺乏支持城中村产业功能延续升级的统筹用地规划与有利政策。
（四）城改模式集中单一，多元化城改模式缺乏政策供给。城中村改造目前有拆除新建、整治提升以及拆整结合三种模式，不同改造模式的工作内容、焦点和利益分配机制不同，对应的政策侧重点亦不同。由于在实施层面缺乏科学有效的方法遴选改造模式，导致近年来我省城改项目以拆除新建为主，政府出台政策文件也多面向拆除新建类项目，对整治提升与拆改结合模式的政策供给少，项目实施阻力大、完成率低。
二、建议
（一）加快省、市级地方立法，实现顶层设计到实施细则的制度闭环
广深佛莞四地城改进程差异显著，应根据实际情况加强省级指导、加快地方立法，探索涵盖立法-技术-操作的制度框架，实现从顶层制度到实施细则的有效传导，向上延伸解决城改关键问题的法律支撑，向下探索城改分类实施机制，构建省市区街道四级政策体系，形成制度闭环。
（二）施行个别征收制度，探索效能型行政审批流程
在城市层面出台条例，明确集体土地上房屋征收责任部门、补偿标准和程序，对依法申请强制执行情形作出规定，合理运用“个别征收+行政裁决”制度解决留守户问题。对公益类、民生类和开发类项目流程实施差异化审批，支持分片报批灵活处理，缩短审批时限；开展联合审图和验收，由单一部门串联审批变跨部门并联审批；探索审批容缺机制，明确容许缺失资料清单，因非关键性材料或历史遗留问题而存在瑕疵的，可先行受理预审核。
（三）创新土地兼容用途管制，探索弹性土地供应方式
从区域层面统筹城中村产业与用地规划，在城中村土地使用中增设综合产业用地类型（兼容工业、公共管理和商业服务用地），为未来预留发展空间。同时，根据城中村的产业发展特征及生长周期，制定产业的空间用途管制制度，按照产业存活周期探索弹性（不同年限）灵活（出让/租赁）的土地供应方式，以差别化地价引导产业升级与集聚发展。
（四）构建城改潜力数据库，智能遴选改造模式，分区分类分策分时施行方案
建立各地城改潜力数据库，基于“开发风险-土地使用效率-用地适宜度”的评估模型生成城改潜力数据，对用地布局方案进行不同情景的精细化模拟，科学决策改造模式。在此基础上，制定分区分类分策分时的施行方案，即根据城改区位与规划定位、改造功能导向和城改模式，制定组合政策包，指导城改详细规划与全流程实施建设。
