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案 由：
2016年5月1日起国家全面推开“营改增”试点。根据财政部、国家税务总局公布的《营业税改征增值税试点实施办法》及《营业税改征增值税试点有关事项的规定》，拍卖业被划分至“销售服务”项下的“经纪代理服务”，由营业税改征增值税。
问题：
拍卖行业“营改增”实施以来，多数地区税务部门能以拍卖佣金为税基征收增值税，企业税负总体下降。但由于各地税务部门对政策理解和执行口径不完全统一，兼之“营改增”之前原有《关于拍卖行取得的拍卖收入征收增值税、营业税有关问题的通知》（国税发[1999]40号）等文件继续有效，实践中出现一些新问题：
一、部分地区要求按“成交价款+拍卖佣金”纳税，造成税基提高，税负倒挂
从拍卖企业反馈的情况来看，目前全国多数地区根据拍卖企业的“经纪代理”属性及《拍卖法》对拍卖企业“不得在自己组织的拍卖活动中拍卖自己的物品或者财产权利”的规定，按照企业佣金收入征收增值税。但仍有广西、天津等部分区、市税务部门对拍卖佣金和拍卖企业代收转付委托方的成交款缴纳增值税。即：企业须按“代委托方代收转付的成交价款+拍卖企业获得的佣金收入”为纳税基数缴纳增值税。
据中国拍卖行业协会统计，2017年拍卖企业平均佣金率为1.16%，不仅低于6%的增值税率，同时也远低于小规模纳税人3%的征收率。如严格按“成交价款+拍卖佣金”为税基要求拍卖企业纳税，“营改增”后拍卖企业税负“不减反增”，甚至会出现佣金不足以弥补税收的税负倒挂现象。
二、企业为避免过多税负，采取规避措施，导致经营风险和管理成本增加。
一些拍卖企业反映，辖区税务部门表示“营改增”对拍卖企业的应税额既包含拍卖佣金，也包含成交价款。为避免过多税负，部分企业不再按照《拍卖法》和行业惯例要求代收拍卖成交价款，改为合同约定由买受人直接交付委托方，在实际操作中给拍卖企业经营增加了风险和成本。例如接受委托开展房地产业务后，成交价款全部交由委托方收取，若后续房产无法过户且委托人不配合退款的，容易产生纠纷甚至诉讼，拍卖企业将大大增加其经营风险和协调买受人、委托人所引发的时间和金钱成本。
三、国税发[1999]40号文尚未废止，客观上助推了政策执行差异
1999年国家税务总局针对拍卖企业下发了《关于拍卖行取得的拍卖收入征收增值税、营业税有关问题的通知》（国税发[1999]40号）文，该文件规定：“一、对拍卖行受托拍卖增值税应税货物，向买方收取的全部价款和价外费用，应当按照4%的征收率征收增值税。拍卖货物属免税货物范围的，可以免征增值税。二、对拍卖行向委托方收取的手续费征收营业税。”（2014年财税[2014]57号文，将4%征收率统一调整为3%）。
该文件与拍卖业务实际存在较大差异，在文件发布后一直没有得到有效实施，税务征管部门在实际征管过程中基本仅对拍卖佣金收入征收营业税。“营改增”后，由于该文件仍未废止，客观上助推了“营改增”过程中政策理解和执行差异的产生。
建议：
合理税负关系企业的生存发展，税收政策应考虑拍卖活动中介服务的实质及拍卖的交易、结算方式等情况，建议：
（一）出台针对拍卖业的“营改增”补充规定，明确其行业税基，切实为企业减负。
建议税务部门参照金融商品转让、物业管理服务中收取自来水水费等业务的纳税方法，对拍卖成交价款中的代收转付款项在征收增值税时予以合理扣除，以拍卖企业服务的收入为税基征收增值税。
（二）废止国税发[1999]40号文，统一各地执行口径，确保课税公平。
由于国税发[1999]40号文对“营改增”政策理解产生了较大影响，建议适时废止该文件，统一认识，以避免税负倒挂现象出现。
