民盟动态
案由：
我国是一个公共资源的大国，公共资源的配置效率不仅关系到经济发展，也是关系到国计民生的大事。中共十八届三中全会提出，大幅度减少政府对资源的直接配置，推动资源配置依据市场规则、市场价格、市场竞争实现效益最大化和效率最优化。2017年1月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于创新政府配置资源方式的指导意见》，对政府配置资源方式改革提出了明确的目标和任务，广东作为改革开放的先行地率先贯彻落实，把其列入改革任务。其中，对于自然资源的政府配置方式，我省按照《自然资源统一确权登记办法（试行）》（2016年12月）要求，开展了一系列工作，在自然资源确权登记、加强监管、完善有偿使用制度等方面做出了积极的探索，政府配置资源的范围和方式也在不断调整，但当前仍存在以下突出问题亟待解决。
1、自然资源确权登记障碍多、难度大
一是全民所有与集体所有界限确定难度较大。目前，全民所有与集体所有尚无明确的界限，在同一地理空间内，如何清晰界定全民所有部分与集体所有部分难度较大。二是现行法律法规之间存在交叉。不同自然资源确权登记遵循的法律不同，如土地资源主要依据《中华人民共和国土地管理法》，矿产资源主要依据《中华人民共和国矿产资源法》等，同一地理空间可能存在多种资源、涉及多部法律，导致法律适用不统一、确权登记难等问题。三是不动产登记存在制度障碍和标准差异。不动产登记作为自然资源确权登记的基础，其法律依据目前主要有9部法律和28部行政法规，但在执行层面，主要依据的是国务院于2014年11月24日颁布的《不动产登记暂行条例》，其法律效力低于上述法律法规；在统一登记平台建设方面，涉及历史数据录入量大，多部门之间数据标准、新旧行业技术标准差异大，造成数据兼容性较差。在长期多部门分散登记、使用法律法规不一致的情况下，如何明晰各部门、各法律法规之间的界限,有效推进统一登记，尚需要完善顶层设计、细化操作模式。
2、现行自然资源管理体制亟待完善
一是资产所有者缺位。根据宪法以及相关法律规定，自然资源属于国家所有，在实际工作中，自然资源资产所有者职责由相关管理部门代行，所有者职责不清晰，产权虚置或弱化，所有者权益得不到落实。二是多头管理和职责交叉问题并存。一方面现行管理体制将水流、森林、草原等自然资源分别由不同的部门管理，人为地割裂了自然资源之同的有机联系，而且缺乏相应的协调机制；另一方面同一自然资源按照不同的管理环节或者功能用途，归口不同的部门管理，造成职责交叉、政出多门、资源浪费。三是重开发轻保护。个别自然资源的实际控制人片面追求自然资源的经济价值，忽视其生态价值和社会价值，造成自然资源的过度开发和生态环境的破坏。
3、推进自然资源有偿使用进展较缓慢
一是市场配置资源的决定性作用发挥不充分。受自然资源所有者不到位、所有权边界模糊、职能边界不清等影响，自然资源市场化配置比例仍偏低，造成资源价格扭曲，普遍存在“自然资源无价、原材料低价、产品高价”现象，造成自然资源浪费、过度开发。二是市场信息不对称。各类自然资源的有偿使用相关信息尚未统一到公共资源交易平台，导致往往国有企业在利用国有自然资源方面更具优势，不利于形成公平竞争机制、提升市场效率以推进自然资源的有偿使用。三是监管机制不完善。部门之间、各级政府间没有形成综合监管机制，一些领域仍然存在有法不依、执法不严、违法不究等现象，影响有偿使用政策实施和目标实现。
建议：
1、明晰自然资源产权
明晰自然资源产权是建立自然资源资产产权制度的关键，也是自然资源产权交易的前提条件。建议向中央反映我省在实际工作中遇到的问题和实践中总结的经验，呼吁从法律上落实全民所有自然资源所有权，建立统一行使全民所有自然资源所有权人职责的体制、机制，明确全部国土空间各类自然资源资产的产权主体，实行所有权意义上的统一监管。
2、加快推进自然资源确权登记工作
一是完善土地等自然资源分类标准，合理划分生态用地，明确林地与草地、河湖与湿地的界限，为统一确权登记奠定基础。二是区分全民所有和集体所有之间以及全民所有、不同层级政府行使所有权的边界，明确国家对全民所有的自然资源的所有者权益，保护集体组织对本集体所有的自然资源的所有者权益，推进确权登记法治化。三是以不动产登记为基础，加快推进自然资源统一确权登记试点，实行统一登记“四统一”，即统一登记依据、登记平台、登记机构、登记簿册。四是加快探索自然资源登记产权保护救济机制，及自然资源统一确权登记涉及调整或限制不动产权利时，权利保护救济的方式和途径；建立救济制度，以调处争议、防止侵害自然资源产权权利。
3、完善自然资源管理体制
按所有者和监管者分开的原则，健全自然资源资产管理体制。一是合理划分省与地方的事权和监管职责，确定各级政府、各级行政管理部门的管理职权，整合分散的国有自然资源资产所有者职责。二是强化地方政府作为自然资源和环境保护的责任主体，探索编制自然资源资产负债表为各种自然资源开发划定生态保护红线，科学配置和严格管控各类自然资源。尽快建立生态环境损害责任终身追究制，落实领导干部的自然资源资产离任审计，让自然资源和环境保护成为各级政府和党政领导的共同责任。三是理顺各部门监管职责，加强和完善协同监管，建立健全行业主管部门监管与行政审批、司法、监察、审计监督的衔接机制以及跨部门、跨区域执法协作机制，以此实现对公共资源配置的全过程与无缝式监管。
4、推进全民所有自然资源资产有偿使用制度改革
认真贯彻国务院2016年发布的《关于全民所有自然资源资产有偿使用制度改革的指导意见》，推动改革落到实处。一是探索推动自然资源资产所有权和使用权相分离，明确自然资源所有权、使用权等产权归属关系和权责，通过更多的引入价格竞争机制，探索建立覆盖土地、矿产资源、海域海岛等国有自然资源资产的有偿出让制度，在符合国家利益和生态保护要求的原则下实现对国有自然资源的最大化有偿使用。二是探索适度扩大使用权的出让、转让、出租、担保、入股等权能，通过流转机制充分体现与实现所有者的权益。三是构建规则统一、公开透明、服务高效的公共资源交易平台体系，对政府配置资源中应该或可以通过市场化方式配置的资源，严格纳入统一的公共资源交易平台进行规范交易，以提高资源配置的效率和效益。四是按照不同资源种类和重要程度，特别是具有战略意义的贵重稀有矿产资源、生态功能重要的湿地草原、海域滩涂等进行有限度的开发利用和保护。
