王学成副主委：关于推进人民法院改革中存在的困难问题及对策建议

案由：司法体制改革作为全面深化改革和全面推进依法治国的重要组成部分，目前正在中央统筹下稳步有序推进。广东等7省市作为中央政法委确定的第一批开展完善司法责任制等四项改革试点省市，改革试点方案已陆续获批，正式进入实操阶段。改革试点的重要任务之一就是要提供可复制、可推广的经验。本轮司法体制改革涉及深层次体制问题，政策性强、牵涉面宽、触碰利益大，受到各方高度关注。我们通过对人民法院改革试点工作的调研论证、方案起草以及协调推进过程的调查了解，法院和法官们普遍认为，改革试点中遇到和存在的认识不统一、法律障碍、制度制约等困难和问题，制约和影响着试点工作的顺利推进。

第一，思想认识的统一问题。一是对改革的定位目标认识不到位。法院改革的目标是完善中国特色社会主义司法制度，确保司法机关独立公正行使司法权。但一些人认为司法体制改革是司法部门的事，导致事实上在改革试点中某项改革是否能顺利推进，很大程度上取决于有关职能部门对改革目标的认识程度。例如在人财物统管中，“人”如何统管、哪些“人”纳入统管范围、党组织关系和干部管理权限怎么设置，应当从确保司法机关依法独立公正行使司法权上去思考和设计，但由于认识上的局限性导致很难突破现行的管理体制。二是对改革的同步配套和司法规律性认识不足。四项改革相互关联、必须同步考虑，但目前职业保障改革滞后，影响到其他改革的推进。改革应遵循司法规律，但有关部门从各自角度出发，对人财物统管、遴选委员会组建、司法监督权行使等重大问题，存在争议，有的做法不符合司法规律。三是法院内部对改革存在担忧。特别是对员额制“一刀切”、职业保障没有预期等问题。

第二，法律制度的制约问题。司法改革比其他任何领域的改革都更加强调依法有序，但既然是改革，就必然会触及现行相关法律和政策、制度。一是法官助理的身份和职责需要在法律上明确。法官助理作为审判组织的组成人员，需要在裁判文书上署名，落实回避制度等，当前却无法律依据，需要法律授权明确其法律身份和职责。二是有关法院人事、经费等政策的执行需要特别授权。法院人事管理、经费保障等方面的改革，是本次改革的重要内容，也是审判权得以运行的重要保障。而决定法院人事管理、经费保障的依据主要是党委和政府的大量文件和规章制度，对此，应在准确理解中央精神基础上有一些突破，否则达不到改革的目标。

第三，操作层面的协同问题。有几组关系不太好处理：一是手段与目标的关系。如建立法官员额制是提高法官准入门槛、提高法官素质的手段，而不是以单纯减少法官员额为目的。简单减少法官员额，不但难以确保裁判亲历性，而且案件可能办不出来、也不可能办好。二是当前与长远的关系。法官员额制不可能一步到位，应设立改革过渡保护期，通过个人自愿选择和组织安排相结合安排岗位，责任制倒逼淘汰不适应者，退休自然减员等稳妥方式过渡。在落实独任法官、合议庭审判权上，也应当设立改革过渡保护期。三是新制度与国情的衔接关系。例如法官遴选委员会和惩戒委员会都要定好位，从专业角度发挥作用，不能违背党管干部的原则。应将遴选范围集中在选拔高素质法官，主要是从律师、法学专家学者中遴选法官，以及上级法院从下级法院遴选法官。四是要处理好事权变化与原有机构工作职能的关系。考虑人财物统管以后省级法院相关部门机构、人员构成的专业性。

建议：针对以上一些困难和问题，提出以下建议：

一是进一步加强做好凝聚共识工作。建议从党的决策和任务高度，在体制内进一步形成共识，将改革作为党委的任务、切实体现党对改革的领导，使各相关职能部门准确理解改革的意图和要解决的根本性问题、每一项措施要破解的具体问题，从而使得参与的职能部门调整好位置，解决好主动与配合的问题，形成改革的基本共识。高度重视正确处理党的领导与遵循司法规律之间的关系，遵循司法规律本来就是党的领导对法院工作的要求，需要对现有工作标准、要求、方法进行调整以适应司法的规律，要引导职能部门和社会立足改革的根本意图思考和设计改革的措施。同时，要加强对司法工作专业性、法官职业特殊性的宣传，争取社会各界对司法改革的理解与支持。

二是妥善处理好推进改革与“依法有据”的关系。建议根据改革需要，有计划推动立法修改和相关政策制度的调整，或者对现有政策范围内本身允许一定自由裁量权、法律规定不是很明确长期靠习惯性做法、确无法律政策明确规定的，以“特别授权”的形式解决。法院人员分类管理改革必然涉及对《公务员法》、《法官法》、《人民法院组织法》相关规定的突破，职业保障和人财物统管也必然涉及原有政策、制度、做法的调整，需要法律修改、政策调整的支持。

三是实事求是科学确定法官员额。要考虑各地经济社会发展水平极不均衡、案件数量差距悬殊等因素，在该减少员额的法院有所减少、在该增加员额的法院不减反增。实行法官员额制还应确保顺利过渡，现有法院队伍的素质良莠不齐，是历史原因形成的，员额制不可能一步到位，应设立一个改革过渡保护期，用责任制倒逼淘汰不适应者，以稳妥方式自然过渡。同时还要加强和完善审判辅助队伍建设，没有足够数量和质量的审判辅助人员队伍，案件办理难以实现公正与效率。