当前位置:首页 > 参政议政 > 社情民意

关于设区市立法质量的思考

日期:2016/1/27作者:陈赛齐阅读:[ 字体: ]

今年3月15日,十二届全国人大三次会议通过关于修改《立法法》的决定,正式赋予设区市地方立法权,这意味着全国所有设区市都拥有地方立法权。在全面进入地方立法之际,如何确保立法质量,立良法、出精品,是当前立法者首要思考乃至整个社会关注的问题。笔者认为地方立法要坚持和做到“三个必须”。

一、观念上,必须树立正确的立法意识

党的十八届四中全会首次提出法律是治国之重器,良法是善治的前提。我国已形成中国特色法律体系,《立法法》这部“管法的法”的修改、公布、施行,对新形势下加强和改进立法工作,完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系,更好地发挥立法引领和推动作用,全面推进依法治国具有重要意义。

首先,地方立法要坚持党的领导。 要坚持正确的政治方向,准确把握“四个全面”的战略布局,实现“三个定位、两个率先”总目标。其次,要充分发挥地方人大及其常委会在地方立法中的主导作用。这是宪法赋予人大及其常委会的一项重要职权,人大要主导立项,科学编制立法规划和年度立法计划;要主导起草和主导立法决策,加强人大在地方立法工作中的组织和协调作用;要充分发挥人大代表在立法中的作用。再次,要正确处理立法与改革的关系。法具有稳定性,改革具有变动性。随着改革的深化,市场环境变得越来越复杂,赋予地方更多立法权有利于规范政府和市场主体之间的关系,用实际行动践行“法无禁止即可为”、“法无授权不可为”,从而解决地方多样性发展的需要。要改变以往突破已有法律框架先行先试的做法。十八届四中全会已明确提出,实现在法治下改革,在改革中完善法治,做到重大改革依法有据。最后,要深刻理解良法善治的科学内涵。 英国哲学家培根说:“一次不公的审批,其恶果甚于十次犯罪,因为犯罪是无视法律—好比污染水流,而不公的审判,则毁坏法律—好比污染水源。”那么,立法是司法、执法的依据,是水源的源头,其重要性不言而喻。“徒法不足以自行”,“国无常强、无常弱,奉法者强国则强,奉法者弱国则弱”。这阐释了善治的哲理。良法是善治的前提,善治是良法的目的。党的十八大提出“科学立法、严格执法、公正司法、全民守法”,这是新时期依法治国的十六字方针,更是法治中国建设的衡量标准。要摒弃立法万能的观念,立法不能任性;要摒弃把地方立法作为政绩工程或实施强制管理工具,追求立法数量等错误认识。

    二、在地方立法过程中,必须坚持不抵触、有特色、可操作、重实效的原则

(一)要坚持地方立法不抵触原则。不抵触原则, 也称合法性原则,是指设区的市地方人大常委会制定的地方性法规的规定不得与宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触。确立和遵循这个原则是法律对地方立法工作的最基本、最重要的要求,是地方立法机关进行立法工作所要把握的“底线”。同时, 同位阶的法律规范之间也应当保持和谐统一。这是维护国家法制统一的必然要求。

一是地方立法不得与立法法规定的地方立法权限相抵触。立法法第八条对必须由全国人民代表大会及其常务委员会制定法律的事项作了列举式的规定。该条规定被称之为国家专属立法权,即属于全国人大及其常委会的立法权限。地方立法机关首先要把握住不能“越权立法”。  

二是地方立法不得与有关的上位法规定相抵触。这是指设区的市人大常委会具有某方面立法的权限,但法规草案中的具体条文规定不得与上位法的规定相抵触。在与上位法不抵触的前提下,根据本市具体情况和实际需要,可对城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项制定地方性法规。

三是地方立法不得违背法定程序。立法是一项程序性很强的活动,它是通过一定的民主程序,将符合多数人的利益和意志的行为规范上升为法律规范,让所有人遵守执行。因此,程序合法是规范性文件有效的一个前提条件。

 (二)要坚持地方立法有特色原则。所谓“有特色”,首先是相对于上位法而言,设区的市的地方立法应根据本地区实际情况来解决自己的特殊问题,是有关上位法的细化和补充,或填补空白,从实际需要出发,坚持问题导向,立足与解决实际问题,减少综合立法,防止“大而全、小而全”,要突出地方特色,并与当地社会风俗习惯相兼容,符合当地实际的特点和规律,而不要照抄“大法”。

如:汕尾市人大及其常委会制定地方性法规,要充分了解和掌握本市的人文地理、发展现状和实际需要。汕尾市城市管理脏、乱、差问题较为突出,保护水源和提高饮用水质量问题,近三年来人大代表和社会高度关注,市人大作为重点议案连年督办,全国最大的滨海泻湖—汕尾品清湖的管理与维护问题等,这些都是汕尾的实际与特殊的问题,也应是地方性法规制定首先考虑的问题。

(三)要坚持地方立法可操作原则。“可操作”是指地方立法的效果要最终体现在具体实施上,为了实现可操作性,就要重视探索适应本地区经济社会发展的成本最小化和效益最大化的制度设计。

立法必须符合社会现实,反映社会发展的特点和规律,综合表达人民意愿,解决实际问题;立法必须符合法律体系构成的法律;立法必须选择科学的法律调整方式来产生社会作用;立法必须选择正确的语言表达形式和表达规范;对法律所需的资源做科学的有关程序计算和投入。

可操作和重实效是地方立法的生命线,制定法规不能成为摆设的“花瓶”。因此,制度设计要科学可行,处理好成本与效益、稳定与变动、现实与前瞻的关系。条文有几条写几条,每条写精写细,增强可执行性。

 (四)要坚持地方立法重实效原则。“重实效”是设区的市立法主要目的,其公正性与民主性是地方立法的必然要求。

1.立法要凸显公正的价值取向,以人为本,立法为民,从过去注重“立权”转变为更加重视“立责”,从过去注重维护公权转变为更加重视规范公权、保障私权、重视人权。

2.民主立法是法律的生命线,是科学立法和提高法律实效的基础。立法要真正反映、充分实现、切实维护广大人民群众的共同意愿、民主权利和根本利益。因此,地方立法要坚持人民主体地位,贯彻群众路线,保证人民通过各种途径有序参与立法。如开展立法调研并召开各专场座谈会,公开征求意见,举行听证会等。改正和摒弃重立权轻立责、重效率轻公平、重管理轻市场、重创制轻实施等,甚至出现地方保护主义争权诿责现象。

总而言之,“不抵触”是前提,“有特色”是核心,“可操作”是关键,“重实效”是目的。 

    三、在制度和保障上,必须建立和保障机构、队伍、经费到位

(一)必须建立地方立法机关法定机构。建立或完善设区市人大法制委员会、人大常委会法制工作委员会机构,可一套人马、两块牌子,由法工委加挂法委牌子,按地级市设置法工委为正处级机构。内设法规科、备案审查科、综合科为妥。

(二)抓紧建立汇聚高素质立法人才的队伍和机制。

立法主体是一个抽象的概念,它的立法活动总是由具体的组成人员依法进行。立法组成人员综合素质的高低直接影响着立法的质量。专职立法人员同律师、法官、检察官一样,都属于法律共同范畴,但在我国,后三种法律职业都有相应的职业法规和相应的管理制度,而对于专职立法人员这样一类重要的法律职业,国家尚未制定相应的法律法规,因而在选拔、培养、管理的缺位,导致实践对专职立法人员素质的忽视,进而导致立法质量不高的问题。《立法法》对设区的市赋予了地方立法权,过去仅全国49个较大的市享有,现在扩到全部282个设区市共同享有,立法人才贫缺问题普遍存在,在经济欠发达地区尤为突出。因此,建立一支高素质、业务精、责任感强的专职立法队伍十分必要和迫切。

建议:一是先解决设区市立法人才之急,公开选调或社会招录法学本科以上,有从事法律工作经历人员。二是明确专职立法人员的任职条件,从理论上讲,应具备法学专业本科以上学历,通过国家专职立法人员考试,有一定的实践工作经历;三是制定专职立法人员职业行为规范化;四是立法岗位专职人员待遇参照法官、检察官岗位;五是在各市人大建立立法研究所,事业单位性质,以招聘高素质法学教授、律师等专业人才,解决进人体制和编制问题;六是在高校开设立法专业。

(三)保障立法经费列入财政预算。经费是工作的保障,立法计划的每一个项目,都必须经过法定的程序来进行,因此,要科学预算和保障立法计划每个项目必需的经费;同时,根据当地财政状况逐年调整预算,保障有足够的立法经费,以保证立良法、出精品。

              

作者:陈赛齐,汕尾市人大常委、内司工委主任

           民盟汕尾市委副主委, 广东省法学会理事