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当前农村基层组织成员职务犯罪的特点、成因及对策

日期:2007/1/23作者:王学成&#…阅读:[ 字体: ]

 

当前农村基层组织成员职务犯罪的特点、成因及对策

 

——来自广东检察办案实践的思考

 

王学成     张和林

 

   

农村基层组织建设,是建设社会主义新农村的政治与组织保障,是关乎社会主义新农村建设成败与否的关键。但纵观广东省检察机关近三年查处的农村基层组织成员(俗称“村干部”)职务犯罪案件情况,村干部职务犯罪频发,给农村经济社会发展造成了极其严重的后果。透过检察机关查处的职务犯罪案件情况,分析村干部职务犯罪的特点,剖析村干部职务犯罪的成因,继而探求惩治和预防村干部职务犯罪的对策建议,是当前检察机关服务于社会主义新农村建设的当务之急。

一、村干部职务犯罪的特点

2003年至2005年,广东省检察机关共受理举报村干部职务犯罪案件线索2755人,占同期受理举报职务犯罪案件线索25682件的10.7%。检察机关共立案查处390人,其中涉嫌贪污的207人,挪用公款的111人,受贿70人,涉及其他罪名的2人。通过分析,广东省的村干部职务犯罪具有以下几个显著特点:

(一)犯罪区域:以经济发达地区为主,次发达地区随着城市化进程加快也日益增多

受经济发展速度、农村城市化进程以及村民民主自治程度等因素的影响,农村基层组织职务犯罪发案区域呈现明显规律(见附表)。

 

 

中山、东莞、佛山因管辖地域小,城市化和工业化进程快,村民民主自治程度高,村干部职务犯罪已呈下降趋势,目前村干部职务犯罪已大大减少;广州、深圳、珠海、汕头等市虽然经济发展起步早,经济发达,但因管辖地域大,农村面积仍占较大比例,近几年随着城市发展的需要,城市面积不断扩张,近郊农村城市化和工业化进程不断加快,农村集体经济得到迅猛发展,这几个市的村干部职务犯罪目前呈高发状态;清远、江门、潮州、湛江、韶关等市近几年经济快速增长,农村城市化、工业化的进程明显加快,但村民民主自治程度不高,村干部职务犯罪呈快速上升趋势;揭阳、云浮、汕尾、梅州等市因经济发展速度较为缓慢,农村经济没有得到很好发展,农村经济并不富裕,因而村干部犯罪的发案率仍然处于低水平,但今后随着社会主义新农村建设的不断深入以及政府对欠发达地区的加大投入,对上述地区村干部职务犯罪的后发趋势却不能掉以轻心。同时,从已经发生的村干部职务犯罪看,城郊结合部的农村是村干部职务犯罪的频发地带。

(二)犯罪主体:以村支部书记、村委会主任为主,结伙犯罪特征明显

村支部书记和村委会主任是农村基层组织的领导,掌管集体组织的人、财、物等实权,容易成为职务犯罪的高发人群。在我们调查收集的100个案例中,村支部书记犯罪占24%,村委会主任犯罪占21%,村书记兼村主任犯罪的占18%,三者合占63%,其他人员(如财务、支委或文书等)犯罪占37%。值得注意的是,在村官职务犯罪中,还有相当一部分是由村支书或村主任兼任财务的。随着村务公开特别是财务公开等措施的推进,农村两委之间内部制约的加强,村支部书记或村委会主任单独犯案的可能性相对下降,相互勾结、合伙作案现象越来越突出,窝案串案频频发生。如广州番禺区检察院查办的该区新造镇贝岗村村干部受贿窝案,五名村干部串通一气,村委会主任主谋,村支书和其他三名支委协助,擅自动用该村土地征用补偿款4000万元人民币到某证券公司进行国债委托理财,从中收受巨额好处。番禺区检察院在办理过程中,循线追踪,又挖出新造镇练溪村和小谷围街南亭村的村干部受贿串案,共查处4件8人。

(三)犯罪性质:以贪污、挪用公款犯罪为主,涉案金额越来越大

村干部职务犯罪主要体现为利用管理、经手公共财物的职务便利,侵吞、窃取、骗取或者挪用公共财物。2003年至2005年,检察机关共立案查处村干部职务犯罪390人,其中涉嫌贪污和挪用公款的318人,占全部犯罪的81.5%。同时,村干部职务犯罪涉案金额日趋增大,涉案数额高达上百万元的,比比皆是,令人触目惊心。如汕头市检察机关从2000年以来立案查处的农村基层组织职务犯罪案件中,大案就有102宗,占立案数79.4%。由于缺乏必要的监管措施,案件很难被发现,即使最终被侦破也很难追回涉案全部金额,给集体造成巨大的经济损失。如潮州市潮安县庵埠镇亭厦村竹围经济合作社主任陈锦州,未经村民代表大会或村民大会讨论决定,私自挪用竹围经济合作社集体资金人民币200万元借贷给他人使用进行营利活动,时间长达八年,至发案时尚有90多万元未能退还。

(四)犯罪对象:以贪污与挪用征地补偿款为主,犯罪所涉对象日益多样化

近年来,国家因建设新城区、发展工业园区及建设高速公路的需要,征用了农村大量土地,相应给予农村基层组织大量征地补偿款,农村征地补偿款是村集体经济的重要来源,因而成为村干部贪污、挪用的主要对象。在近三年检察机关立案查处的村干部职务犯罪案件中,涉及征地补偿款的占90%以上。惠州市检察机关立案查处8件14人都是村干部侵吞农民土地征地补偿款。而在集体经济相对落后的农村,由于没有其他经济来源,个别村干部利欲熏心,直接侵吞政府下拨的救济、扶贫等特定款项或村民的最低生活保障金。如汕尾市陆丰博美镇博头村党支部书记许来忠多次贪污陆丰财政局下拨的特大自然灾害救济款、农业专项救济资金及扶贫款等共计79220元。潮州市潮安县金石镇黄厝巷村党支部委员黄藩亮,利用负责民政、组织工作,将民政部门拨给该村村民黄玩潮、黄妙心、黄绍芝、黄燕珠、黄城嫂等人的最低生活保障金共计8225元占为已有。还有的村干部利用主管计划生育事务,公开向村民索贿。如汕尾市陆丰博美镇博头村党支部书记许来忠利用职务之便,多次为村民假结扎办理“计划生育手术证明书”,从而索取贿赂共10600元。

(五)犯罪后果:引发大量群体性事件,危及农村社会和谐稳定

村干部利用职务便利实施的贪污、受贿、挪用公款等腐败行为,在农村社会产生的负面、消极的影响不容忽视:“村官”犯罪首先直接侵害了农民的利益,严重影响和制约了农村集体经济的发展;其次,它破坏了国家法令和政策在农村的实施,破坏党和政府的良好形象,使群众对党和政府的信任度下降;再次,“村官 ”犯罪容易引发集体上访,造成干群关系紧张,激发社会矛盾,破坏农村社会的和谐稳定。如2001年广州增城市检察院查处沙庄、下围、上塘、土江村的九名村干部前,这四个行政村有三个先后发生大规模的村民集体越级上访,被外界称为“告状一条街”,并且治安恶化,土地荒芜,经济退步。因此,村干部职务行为的廉洁性、公正性,直接影响着农村社会稳定和农村经济的发展。

二、村干部职务犯罪的成因

村干部职务犯罪的成因是多方面的,从自身素质来看,农村干部文化素质偏低、思想政治素质不过硬、封建家族意识浓厚等是造成村干部职务犯罪的个人因素。但农村基层组织涣散、外部监督制约机制缺失等却是导致村干部职务犯罪的关键所在。

(一)部分农村基层党组织“四个化”现象严重。

农村基层党组织是农村工作的领导核心和战斗堡垒,党员队伍的素质一定程度上决定了党组织的凝聚力、号召力和战斗力。但改革开放后,特别是近几年来,随着市场经济的迅猛发展,城乡差别的进一步拉大,农村中文化知识相对较高的青年纷纷到城市打工,不愿意呆在农村,党组织很难发展到高素质的青年党员,党支部的吐故纳新能力不断下降;另一方面,农村基层党组织发展新党员的工作带有明显的宗族意识,村书记或其他村委成员为防止权力旁落,往往只在本家族中发展党员,近亲繁殖现象较为严重。有学者将农村党组织的发展模式称之为“关门建党”,“关门建党”造成了党员队伍“四个化”问题严重,即党员队伍老化、党性观念淡化、思想观念僵化和部分党员干部蜕化。由于基层党组织纪律涣散,党员宗旨意识不强,部分党员甚至走上违法犯罪的道路。如汕头市潮阳区铜盂镇铜体盂居委书记郭予遂伙同居委主任郭亨桂以“两委”名义,用公款125777元为该居委干部购买个人商业保险。                 

(二)村民民主选举、决策、管理和监督机制尚不成熟。

自村民委员会组织法颁布后,农村基层民主制度建设进入了全面发展的新阶段,民主选举、民主决策、民主管理、民主监督等民主自治形式日趋完善,但由于村民自治的历史较为短暂,村民民主意识尚不浓厚,民主选举、决策、管理和监督机制还不十分成熟,没能很好地起到预防村官职务犯罪的作用。一是在民主选举中,尚无法彻底避免家族势力的影响,拉票、贿选等情况不同程度地存在,难以选出群众真正信任、廉洁能干的村委会成员。一旦靠贿选等不正当手段当选村委会成员,则必然留下职务犯罪的隐患;二是民主决策没有走出“小圈子”的习惯。村民大会、村民代表会议等民主决策主体的运作尚不规范,村民大会作为农村的最高决策机构往往被村党支部或村委会所取代,给村干部利用职务便利侵吞、窃取、挪用集体财产提供了机会。三是民主管理中,各种民主管理主体职责范围不明确,民主管理的制度化、规范化、科学化程度不高,导致管理权力往往被一小部分人所控制。四是民主监督没有发挥应有的作用。村务公开多数流于形式,村民委员会未按规定时间、形式、程序和内容及时、全面、如实地公开村务。多数地方没有成立村务公开监督小组,是否公开以及公开什么都是村委会领导说了算。按照《广东省村务管理办法》的规定,村日常的小额开支,实行“两笔会签”制度,村主任一支笔,村务公开监督小组一支笔,否则不得入账报销。但在实践中,由于村民民主监督意识薄弱,村民很难组织起来形成有效的监督,这给村干部暗箱操作留下可趁之机。

(三)财务管理制度极不规范。

健全、规范的财务管理制度是防止村干部职务犯罪的重要屏障,但通过查处的案件,发现当前农村财务制度极不规范。一是没有专业的财务人员。按照《村民委员会组织法》的规定,农村财务人员应由村民大会决定聘用,但囿于条件限制,现阶段农村聘用的财务人员多数没有上岗证,理解国家政策不透彻,执行财务制度不严格,不能发挥财务监督作用。有些村为节约开支,没有分设会计和出纳,而是会计出纳一肩挑,容易给财务人员留下监守自盗的机会。如中山市坦洲镇群胜村村委林镜辉既是会计又是出纳,其多次利用职务便利,贪污村民缴纳的公粮款、农业税、特产税款10多万元。在查处的案件中,还发现有些村的财务人员并非由村民大会决定聘用,而是由村支书或村主任指定,甚至由村支书或村主任兼任财务人员,直接违反了《村民委员会组织法》的规定。如汕尾市陆河县检察院查处的水唇镇吉龙村彭文星(曾任全国人大代表、汕尾市人大代表)贪污案,彭在任村书记期间,村委会的现金管理、收入、支出均由其一人操控。二是帐簿设置、帐务处理不规范。有些村会计科目随意设置,记帐方法不统一,账账不符、账款不符、有账无证、有证无账现象较为普遍。有些村会计手续极不齐备,白条下账情况多,有的甚至连起码的收支单据都没有,如清远英德市检察院查处的大站大塘赤一组的谭观良等七人挪用征地款38万元,村小组根本没有账册,只有依靠从上级的拨款及银行的转帐票据中查找证据。三是现金管理混乱。有些村现金收入不入帐,公款私存现象严重,或利用小金库搞体外循环。个别干部采用弄虚作假、虚报冒领的手段随意挤占、挪用公款,甚至私分、贪污公款。如原汕头市潮阳区金浦街道寨外村党支部副书记、村委会主任郑喜添授意该村出纳员郑绍元将1993年至1997年间收取的外单位和个人购买地皮款15笔计1871185元收入不入帐,进行体外循环,并挪用部分款项用于个人和家庭生活费用。

(四)上级行政机关的监督指导不到位。

根据相关法律政策规定,上级行政机关有对村民委员会工作实施指导、监督的职责。如《中共中央办公厅、国务院办公厅关于健全完善村务公开和民主管理制度的意见》规定,县、乡两级农村集体资产和财务管理指导部门,在选举前后应当依法对村级财务和村民委员会主要负责人任期经济责任进行审计,将审计结果向村民公布。根据《村民委员会组织法》规定,村民委员会不及时公布应当公布的事项或者公布的事项不真实的,村民有权向乡、民族乡、镇人民政府或者县级人民政府及其有关主管部门反映,有关政府机关应当负责调查核实,责令公布;经查确有违法行为的,有关人员应当依法承担责任。根据《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》规定,县级国土资源部门应配合农业、民政等有关部门对被征地集体经济组织内部征地补偿安置费用的分配和使用情况进行监督。但在实践中,由于农村工作的复杂性,上级行政机关的领导出于对农村工作难做的考虑,往往疏于对村干部的指导和监督,即使有关部门发现问题,也是千方百计地想办法捂盖子,一味姑息,甚至阻挠查处。

(五)司法机关对农村干部职务犯罪惩防不力。

一是我国法律及司法解释对农村基层组织工作人员的犯罪按照行为的性质、犯罪客体的属性等方面分别规定由检察机关和公安机关管辖,但在实践中,公安机关由于查办普通刑事案件任务繁重,对农村基层组织成员的犯罪并没有引起足够的重视。二是检察机关内部要求确保查处职务犯罪的大要案比例及案件起诉率等考核机制,相当程度上制约了对农村干部职务犯罪的查处。由于农村基层干部级别不高,根本达不到要案要求,犯罪数额往往不大,达不到大案标准,检察机关为确保大要案比例而放弃侦办村干部的职务犯罪。且由于农村宗族势力突出,村干部拉帮结派,搞攻守同盟,甚至围攻办案人员;证人不敢作证,对办案人员持冷漠态度或逃避态度,加上定性困难等因素增加了查处的难度,检察机关在立案之初就面临能否起诉的高风险,所以削弱了基层检察机关侦办此类职务犯罪的积极性和主动性,这一定程度上可从检察机关受理举报村干部职务犯罪线索2755人,而最终才立案查处390人的结果中得以反映。三是检察机关至今没有形成预防村干部职务犯罪的相应网络和措施,无法从源头上预防和减少村干部职务犯罪。

(六)国家惩治农村干部职务犯罪的相关法律存在漏洞。

改革开放以来,农村管理体制进行了大幅度的改革,由以前作为乡镇派出机构的农村管理区体制转变为村民民主自治的村民委员会体制,村干部的法律身份随着发生了本质的变化,但由于立法滞后,目前国家规范农村干部职务犯罪的相关法律仍然存在很大的漏洞。一是对农村基层组织成员的范围不明确,现行刑法并没有明确农村基层组织是否包括村党支部、村民小组、农村经济联合社等组织的成员,导致不同地区对上述人员是否构成职务犯罪有不同的认定;二是对农村干部职务犯罪的管辖不统一。我国法律及司法解释对农村基层组织工作人员的犯罪按照行为的性质、犯罪客体的属性等方面分别规定由检察机关和公安机关管辖,村基层组织成员只有在协助人民政府从事救灾、抢险、防汛、优抚、扶贫、移民、救济款物的管理;社会捐助公益事业款物的管理;国有土地的经营和管理;土地征用补偿费用的管理;代征、代缴税款;有关计划生育、户籍、征兵工作;以及协助人民政府从事的其他行政管理工作时,才属于刑法规定的“其他依照法律从事公务的人员”,才能构成贪污、挪用公款或受贿罪,归检察机关管辖。而从事村集体公务时,则构成职务侵占或挪用资金罪,归公安机关管辖。由于管辖规定的不统一,导致检察机关与公安机关之间可能互相推诿或互相争管辖,而群众举报时也根本无法判断是何种犯罪、应属哪个机关管辖,从而影响举报的积极性。三是“从事公务”的范围界定不明确。最高法院对农村基层组织成员是否“从事公务”进行了司法解释,规定了村基层组织成员在协助人民政府从事征地、优抚等七大类行政管理工作时属于“依照法律规定从事公务”,但农村事务十分繁杂,实践中往往很难区分哪些属于“从事公务”、哪些属于“集体事务”,特别对于贪污、挪用村集体账户中的款项,往往因为缺乏证据证实是否属国家公款还是集体组织资金,给司法机关在定性时留下了罪与非罪、此罪与彼罪的困惑。四是对部分受贿行为无法追究其刑事责任。根据现行刑法,对农村基层组织成员在管理村务过程中,利用职务便利,非法收受或索取他人财物的,既不属于依照法律从事公务的人员,不构成受贿罪,也不构成公司企业人员受贿罪,按照罪刑法定原则,不能以犯罪论处。由于法律规定存在漏洞,导致司法机关在惩治农村干部职务犯罪时立案难、取证难、定性难,这一定程度上助长了农村干部职务犯罪的风气。

三、村干部职务犯罪防范对策

惩治和预防村干部职务犯罪是一项凝聚民心、维护稳定、促进发展的基础性工作。当前,应当针对农村干部职务犯罪的成因,结合农村工作的实际情况,按照中央关于《建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要》的要求,标本兼治地推进农村反腐败工作。

(一)继续推进农村基层党组织的固本强基工程建设,为农村反腐败工作提供坚强的组织保证。

上级党委要继续以实施固本强基工程和“十百千万”干部下基层驻农村活动为契机,以建设“班子建设好、工作业绩好、群众评价好”的党组织为目标,在选好配强基层领导班子、激励调动基层干部积极性、推进基层民主进程以及调整创新党组织的设置等方面下功夫。一是继续推进“二选联动机制”,以合法程序推进支委与村委的交叉任职。在先进行村委会选举时,同时考虑下一步村党支部的选举;在先进行党支部换届选举时,同时考虑下一步村委会的选举。通过“二选联动机制”,选拔和推荐那些在改革开放中创业先富起来、愿意为群众服务的经济能人任支部书记或村委会主任,提高党支部和村委会成员的素质,提高两委班子的威信和号召力,增强两委的协调合作;二是继续推进“十百千万”干部下基层驻农村活动,鼓励支持优秀青年干部到农村挂职锻练。同时要加大在外出务工经商人员、复退军人和致富能手中发展党员和培养后备干部工作力度,认真解决农村党组织后继乏人的问题,充实农村党支部的力量,提高党支部的执政能力;三是要强化共青团、村妇联等党的外围组织的助手作用,改变共青团、村妇联有组织无经费、挂牌子无凳子的状况,真正把团组织和妇联建设成为引导农村青年积极向上、保障农村妇女权益的“青年之家”和“妇女之家”;四是要适应农业产业化、农村城市化的要求,灵活多样、因地制宜地创新农村党组织的设置。对乡镇企业比较发达的村,可探索设置村党总支部、在企业设置党支部或党小组,将外来务工的党员纳入党组织的管理,充分发挥辖区内党员的先锋模范作用;五是加强对农村党支部书记的培训工作。县区一级党校每年应组织全县农村党支部书记进行培训,主要学习党的路线、方针、政策以及科学文化知识,提高党在农村科学执政、民主执政和依法执政的能力,使基层党组织真正成为“站得住、打得赢”的坚强战斗堡垒。

(二)切实加强村民民主自治制度建设,保障村民民主选举、民主决策、民主管理和民主监督的权利。

当前,要根据农村经济社会发展的状况,积极稳妥地加强村民民主选举、民主决策、民主管理和民主监督等机制的建设,通过民主自治达到从源头上预防和减少腐败。一是要加强对民主选举的监督指导。在村委会换届选举时,上级党政机关应加强对村民民主选举的引导,依法贯彻村民自主、普遍选举、平等选举、直接选举、差额选举、公开选举等六大原则,坚决查处贿选、霸选、砸场子、毁选票、砸票箱等违法违章现象,确保选举顺利进行;要创新民主选举的形式,将上级提名与“二选联动机制”有机结合,把上级党政部门考察认可的思想素质好、办事能力强、群众威信高的农村优秀分子通过“二选联动机制”选举出来。二是要真正实现村民民主决策。要通过乡规民约等形式健全村民大会和村民代表大会的议事规则,逐步实现村民大会和村民代表大会议事日程、程序、内容固定化,克服村民大会和村民代表大会难以召集的弱点,真正发挥村民大会最高决策的权力,保障村民合法权益不被侵犯;三是在落实民主管理方面,要明确村党支部、村委会、村民大会、村民小组以及村民个人等村务管理主体之间的职责范围,通过建立科学的管理制度落实村务管理主体的多元共治,实现农村社会的和谐发展;四是充分发挥民主监督的作用。要坚决执行《广东省村务公开条例》和《广东省农村集体财务公开制度》,全面落实村务公开及财务公开制度,特别是财务公开要坚持“实际、实用、实效”的原则,做到“公布地点公众化、公布形式专栏化、公布内容通俗化、热点问题专项化”,通过设立公布栏(墙)、召开发布会、公布到户等多种形式,将农村集体财务信息和资产状况等村务内容及时、准确、完整地向群众公布。乡镇政府要帮助各村成立村务公开监督小组和民主理财小组;村务公开监督小组要依法履行职责,认真审查村务公开各项内容是否全面、真实,公开时间是否及时,公开形式是否科学,公开程序是否规范,并及时向村民会议或村民代表会议报告监督情况。对不履行职责的成员,村民会议或村民代表会议要依法罢免其资格。要建立村务公开监督小组和民主理财小组向县级监察部门负责并报告工作的制度,增强监督的力量。

(三)建立健全规范的财务管理制度。

一是要按照《广东省村务公开条例》的规定,由村民大会决定聘用有上岗证的财务人员,对没有取得上岗证的财务人员,应由县财政部门组织进行培训,实现财务人员的专业化和专职化;对农村财务管理实行分散化管理,村民委员会和村集体经济组织的财会人员要分别配备,不允许一人兼任;党支部、村委会成员和集体经济组织负责人本人及其直系亲属不得担任财务人员;有条件的乡镇,可实行“村财镇(乡)监”模式,对各村财务实行电脑化管理,实现全镇(乡)联网,各村的财务人员由乡镇政府统一聘任,工资由乡镇政府发放,避免村财务人员唯村委会是从、弄虚作假现象的发生。二是要实行账、钱、物分开管理,会计管账、出纳管钱,资金收支必须有原始合法凭证,手续要齐备;党支部书记、村委会主任、村民理财小组、村务公开监督小组共同对村开支项目进行审核和签署,防止“一支笔”随意审批收支和报账。三是要规范财务管理,统一账册、统一科目、统一账簿、单据、记账凭证和报表,设立现金日记账、总分类账和明细账;四是要加强现金管理和固定资产管理,严禁设立小金库,每年对固定资产进行盘点、清查,防止资产流失。

(四)加强上级党政机关对村委会工作的指导监督。

上级党政机关特别是乡镇人民政府对村委会的自治事务,既不能越俎代庖,也不能放任自流,而应加强指导和监督,积极引导村委会依法开展自治活动,为村民自治铺路导航。上级民政部门及乡镇人民政府应加强对村务公开监督小组及民主理财小组的工作指导。对村党支部及村委会成员拒不公开村务的,上级纪检监察部门应加强监督,对基层组织成员涉嫌违法违纪的,纪检监察部门要坚决予以查处。县、乡两级农村集体资产和财务管理指导部门,要切实组织好对农村集体财务的审计监督工作,并将审计结果及时公布。村干部任期届满或离任时必须审计。在审计中查出侵占集体资产和资金、多吃多占、铺张浪费的,要责令其如数退赔;涉及国家工作人员及村干部违法违纪的,需要给予党纪政纪处分的,移交纪检监察机关处理;构成犯罪的,移交司法机关依法追究当事人的法律责任。针对农村干部在征地工作中存在大量职务犯罪的状况,建议进一步深化征地制度改革,并经由省人大制定地方性法规。要坚决贯彻中共中央政治局委员、广东省委书记张德江提出的征地补偿的三条红线,并由国土部门及纪检监察部门负责监督落实。制定统一的片区征地参考价格并予以公示,土地征用价格由用地单位与农民直接平等协商,达成协议,征地补偿款直接兑现给农民。对于应留给村集体组织的,应由国土部门监督,纳入村集体财务公开管理。

(五)加大对村干部职务犯罪的惩治和预防力度。

一是在立法尚没有解决管辖权归属的情况下,要加强公安机关与检察机关的协调配合。要立足于提高诉讼效率和有利于打击犯罪的目的,确立次罪随主罪管辖原则及谁先受理谁先管辖的优先管辖原则,找准检察机关、公安机关职权的契合点,两机关分别主次派出警力相互配合,解决当前在查处农村基层干部职务犯罪管辖权的冲突和司法缺位问题,有效形成查处村官职务犯罪的合力。二是检察机关对农村职务犯罪要坚持打防结合、双管齐下、标本兼治的原则,以打击和预防作为手段,以标本兼治作为目的,在打击中教育农村基层干部和村民防范农村职务犯罪,在预防中发动广大群众检举、揭发潜在的村官职务犯罪线索,以扩大打击效果。要建立健全农村职务犯罪预防网络,有针对性地开展预防工作,结合办案提出检察建议,帮助有关单位完善管理制度,健全防范机制,堵塞漏洞,及时运用典型案例,广泛进行法制宣传,有效震慑犯罪。三是要坚持宽严相济、惩办与宽大相结合的刑事政策,始终把维护农村稳定,化解村民矛盾作为查办案件的出发点。在办案中,要抓大放小,对于群众反映强烈、民愤极大的,坚决予以查处;对于一些犯罪情节不严重,价值不大,涉案金额不大的案件,敦促其投案自首,交当地党委政府处理。同时要讲究办案的方式方法,结合当地乡镇政府、驻村干部以及派出所来开展工作,最大限度避免举报方与被举报方的矛盾激化,取得群众的理解、支持与配合,避免抗法事件发生。

(六)修改完善惩治村干部职务犯罪的相关立法。

一是通过立法解释,明确村基层组织成员的概念和范围,将由村民选举产生或者受上级指派,在农村村委会从事管理职责的人员以及村党支部中从事管理职责的成员,以农村基层组织成员论。其范围具体包括:由村民选举产生的村民委员会主任、副主任委员、村委会委员、村党支部书记、副书记、委员。二是通过立法解释,明确农村基层组织成员“从事公务”的定义、范围。村基层组织成员从事公务,就是村基层组织成员协助政府从事行政管理工作。界定行为是否是公务标准,应具备两个要件:第一,必须属于协助人民政府行使的管理工作,而不是村委会的自治事务;第二,该事务必须属于我国行政法律、法规、规章、政策规定的、属政府部门行使的管理行为。三是通过立法增设 “农村基层组织成员受贿罪”,这是因为:农村基层组织成员利用管理本村事务的职务之便收受他人财物的案件时有发生,其行为具有极大的社会危害性,损害了国家或集体利益,严重损害了农村基层组织的廉洁性,但立法上的疏漏使其免受法律追究,广大干部、群众对此意见极大,广大司法工作者的争议也不断,追究农村基层组织成员上述行为的法律责任的呼声越来越大。但鉴于农村基层组织人员身份的特殊性,将其利用管理本村自治事务的职务之便收受他人财物的行为适用受贿罪或公司企业人员受贿罪均似不妥,新设一罪名已成为必要。四是通过立法将村基层组织成员在依法从事公务、村内自治事务过程中利用职务之便实施的犯罪行为,明确划入检察机关自侦案件范围。

总而言之,社会主义和谐社会的构建,离不开农村社会的和谐稳定。新形势下,只有在党的领导下,各职能部门各司其职,协调配合,加大惩治和预防村干部职务犯罪的力度,才能确保农村社会的和谐稳定,也才能促进社会主义和谐社会的构建。